ПАРЛАМЕНТТІК БИЛІКТІҢ ҚАЛЫПТАСУЫ ТУРАЛЫ
Әлем тарихында заң қабылдаушы ұйым ретінде «төрт жүздік үкімет» (ертедегі гректердің басқарушысы Солонның заңы бойынша) және «бес жүздік үкімет» болғандағы белгілі. Парламенттің тарихы осы заңдардан бастау алады. Тарихтан белгілі болғандай, 1265 жылы Англияда арнайы мемлекеттік ұйым, испандық кортестер, француздардың штаты және басқа да заң шығарушы ұйымдар ортақ атауға ие болып — парламент деп аталған заң шығарушы органдар пайда болды. «pariamehtum» латын сөзі сол кезеңде «монахтардың түстен кейінгі әңгімесі» деген мағынаны білдірді. Бұл терминді ХІІ-ХІІІ ғасырларда монахтардың жиналысын белгілеу үшін қолданды. Англияда алғашында «parlamehtum» сөзі әртүрлі кеңестерді белгілеу үшін пайдаланылды. Ресейде бірінші «парламент» ұғымы өкілетті ұйым ретінде мемлекеттік думаға қатысты қолданылды. Большевиктердің билік басына келуінен кейін парламенттік түрдегі заң шығарушы ұйымдардың белсенділігі байқалды.
Бүгінгі таңда парламент өкілетті ұйымның атауы ретінде барлық дамыған елдерде қолданылады. [3, 6б].
Парламентаризм- белгілі бір билік жүйесі мен мемлекеттік құрылыстағы тиісті шешімдер қабылдауға құқы мен құзыреті бар сайлау арқылы құрылатын халықтың өкілді органының жұмыс әдісі. Парламенттік демократия дегеніміз – осы өкілді билікті парламенттің өз қызметінде жүзеге асыруының реті мен тәртібін анықтайтын қатынастар жиынтығы.
Парламентаризм – парламенттің басқа мемлекеттік органдармен өзара қатынасының қалыптасқан пәрменді жүйесі, мемлекеттік билік тетіктерінде оның орны мен рөлін, тиісті мәртебесін қамтамасыз етуші өкілді демократияның қызмет жасауы мен ұйымдастырылуының негізгі тәсілі.
Парламентаризм — мемлекеттік биліктің формасы емес, оны жүзеге асырудың әдісі. Әр мемлекеттегі заң шығарушы және атқарушы биліктер арасындағы байланыстардың негізінде парламент — шешуші рөл атқаратын демократиялық тәртіп. Парламентаризм қызметі, ең алдымен, сол елдің тарихи, саяси, демократиялық дәстүріне байланысты. Сондықтан бүгінде барлық елдерде еуропалық немесе ұлыбританиялық үлгідегі парламентаризмнің болуы немесе соларды талап ету негізсіз болар еді. Парламент және парламентаризм өзара сабақтас, өзара байланысты түсініктер, алайда олар пара-пар емес, олардың арасына теңдік белгісін қоюға болмайды. [4, 8б].
Парламентаризмнің қалыптасып, қызмет жасап, дамуының басты және негізгі шарты — пәрменді парламенттің болуы. Парламентаризмге тән негізгі белгілер: оның құзіреттері мен өкілдіктері, заң шығарушы және атқарушы биліктер арасындағы еңбек бөлінісі, парламенттің алдында Үкіметтің есеп беруі мен жауапкершілігі. Мемлекеттік билік жүйесінде парламентаризм талаптарын түбегейлі орындау нәтижесінде парламент атқарушы билікке тежеме тепе-теңдік болып табылады да, оның бұл негізгі функциясы әлемдік парламенттік тәжірибеде үш түрлі бағытта жүзеге асырылады:
а) мемлекеттік қаржының жұмсалуына жария бақылау жасау;
б) үкімет қызметінің заңнамалық негіздерін анықтау және Конституция мен заңнамаларда анықталған өкілеттіктер негізінде жария бақылауды жүзеге асыру, реттеу;
в) үкіметтің нақты құрамының қызметін заңнамаға сәйкес жария ағымдағы бақылаудаумен жүзеге асыру.
Парламентаризмді тек биліктердің ажыратылуымен шектеуге болмайды. Бұл жердегі ең маңызды және мәнді мәселе — заң шығарушы, атқарушы және сот биліктері арасындағы мемлекеттік функциялардың аражігінің айқын да сындарлы анықталуы
Сондықтан жалпы парламентаризмнің даму жолын, тарихын анықтау дүниежүзілік парламентаризмнің теориялық негізімен, даму жолдарымен әр мемлекеттегі парламенттік жүйенің үлгілерімен тығыз байланысты.
Парламент тек заңдарды қабылдайтын өкілдікті орган емес, ол сонымен бірге халық қалаулылары талқылаулар мен пікір таласы арқылы мемлекеттің, ұлттың мүддесіне сәйкес келетін саясатты белгілейді. Парламент демократиялық жүйесі қалыптасқан елдерде тек мемлекеттің бір тармағы ғана емес, сонымен бірге мәнді де маңызды жоспарларды асыратын, елдің дамуына қажетті құрал.
Классикалық парламентаризмнің үлгісі Ұлыбританияда пайда болып, қалыптасқаны белгілі. Еуропаның көптеген елінде парламентаризмнің дәл британдық үлгісі қайталанды деген пікір ғылыми әдебиеттерде жиі кездеседі. Бұл елде пайда болған парламентаризмнің негізгі элементтері тек парламенттік монархияларда ғана емес, сонымен бірге парламенттік республикаларда да орын алды.
Парламентаризмнің табиғаты мен принциптері жайында ХХ ғасырдың басында ең құнды пікір айтқан ғалымдардың бірі – ағылшын оқымыстысы Л. Дюги. Оның парламентаризм туралы пікірлері күні бүгінге дейін өз құндылығын жоғалтқан жоқ. Л.Дюги парламентаризмнің басты белгілері: парламент пен үкіметтің ықпал мен бедел мәселелері бойынша елдегі тепе-теңдігі, олардың өз функцияларын жүзеге асыру барысындағы қимыл бірлігі және бір-біріне тұрақты да пәрменді ықпалы деп есептеді. [2, 21б] Дюганың пікірінше өзара тең құқықпен пайдаланатын парламент пен үкімет мемлекеттің функцияларын жүзеге асыруда барлық салаларда бірдей қимыл бірлігін көрсетуі керек.
Саясаттанушы мен мемлекеттанушы ғалымдардың парламентаризм мәселелеріндегі көзқарастары Батыс Еуропаның жетекші елдерінің саяси жүйелеріндегі іс жүзіндегі жаңа өзгерістеріне байланысты болды. Осыдан, Де Смиттің конституциялық теорияның белгілі бір елдердегі нақтылы жағдайға қарай ыңғайланып, икемделуі туралы пікірі күні бүгінге дейін маңызды.
Демократиялық күштердің бас көтеріп, адамдардың құқықтық санасының оянуы арқасында атқарушы билік пен заң шығарушы билік арасындағы қатынастарда, олардың сипаты мен мазмұнында едәуір сапалық өзгерістер болып, парламентте демократиялық күштердің позициясының нығаюынан билеуші саяси күштер секем алып, оған күдіктене бастады. Осыған байланысты Дюганың ұсынысы: парламенттің қауіпті, жеке дара үстемдігін болдырмас үшін билік тармақтарының бірлесіп қызмет жасауына қол жеткізу керек. Ол егер биліктің барлық өкілеттіктері бір органның қолына жинақталса, ол міндетті түрде тиранияның заңсыздығына әкеледі деген құнды пікір айтты.
Шетелдік әдебиеттерде парламентаризм бірде режим, бірде мемлекеттік басшылық, бірде билік жүйесі, енді бірде принцип ретінде анықталады. Б.С. Крылов «парламент заң шығару, салықты анықтау, бюджетті қабылдау және бекіту, үкіметке бақылау жасау тәрізді басты функцияларды жүзеге асыратын басқару пошымы парламентаризм деп аталады» деген қорытындыға келді [2, 24б].
В.И. Лефитский де парламентаризмнің аса маңызды белгісі деп парламенттің үстемдігін есептейді. Ол «Қоғам мен мемлекеттің өзара қарым-қатынасы жүйесінде мемлекеттік-биліктік функцияларды жүзеге асыруда парламент әуел бастан-ақ шешуші роль атқарған Ұлыбританияны классикалық парламентаризмнің отаны деп атауға болады» деп қорытындылайды [2, 25б]. Бұл анықтамалардың басты артықшылығы мынада: парламентаризм үшін ең бастысы парламенттің үстемдігі және мемлекеттік билік жүйесінде оның шешуші орнын мойындау.
Билік жүйесіндегі парламенттің орны қай елде де, ең алдымен, конституцияға және заңдарға байланысты екені белгілі болса, сол кезеңдегі
Де. Смиттің конституциялық теорияның белгілі бір елдердегі нақтылы жағдайға қарай ыңғайланып, икемделуі туралы пікірі күні бүгінге дейін, әсіресе, қазіргі Қазақстан үшін орынды. 19- ғасырдағы ойшылдар тәрізді Дж.Локк, Ш. Монтеське «парламенттің жеке дара, мемлекеттің тұтастығына қауіпті үстемдігін болдырмас үшін билік тармақтарының бірлесіп қызмет жасауына жету қажет, егер биліктің барлық өкілеттіктері бір органның қолына жинақталса, ол жазмыштың жазуымен міндетті түрде тиранияның заңсыздығына әкеледі» деп құнды пікір айтты. Ш. Монтескьенің билік тармақтарының өзара қатынасында белгілі бір басымдықты халықтан бастау алып, оның атынан билік жүргізетін заң шығарушы билікке беру, заңдарды әсіресе, салық саласында, «мәңгіге» — шегі көрсетілмеген ұзақ мерзімге қабылдау туралы ой-тұжырымдары елімізде парламентаризм перспективаларын зерттеп, бағалау үшін құнды. Оның әсіресе, мемлекеттің заң шығарушы билігі атқарушы биліктен гөрі өзгеріске түсіп, іріп-шіріген, бүлінген жағдайларда мемлекет құриды деген ескертуі – қай заманның парламентшілері үшін де,өзекті. [6, 288б].
Парламентаризмнің басты белгісі – халық өкілеттігі. Парламентаризмнің қалыптасып бекуі, оның сындарлы қызметі халықтың санасының артып, саяси процестерде өзінің саяси еркін әр қырынан, әлеуетті және толық көрсетуіне мүмкіндік береді. Сондықтан да Б.Н. Чичерин парламенттік басқару халықтың саяси кемелдігінің белгісі болып табылады деп ерекше атап көрсетті. [7, 175б].
Бір мемлекеттің қойнауында ешқашан өзара тең, құзіреті мен құқықтары бірдей билік тармақтарының болуы мүмкін емес. Олар ажырамайтын, бөлінбейтін, бірін-бірі толықтырар, өзара тығыз байланыстағы ұлттық мемлекеттік биліктің үш тармағы ғана болуы керек. Осы бір күрделі мәселе жөнінде кезінде Г.Гегель былай деп нақты ескерткен болатын: «Биліктердің бір-бірінен тәуелсіздігі туралы қисындардың негізгі қателігі – тәуелсіз биліктердің қалайда бірін-бірі шеттейтіндігінде жатыр. Ал түптеп келгенде, дәл осы, әсіресе, тәуелсіздік арқылы олардан ең алдымен талап етілуге тиісті мемлекеттің өзінің біртұтастығы жойылады [8, 339б]. Гегель заң шығарушы және атқарушы биліктердің тығыз бірлігі мен келісілген іс-қимылын, парламент пен үкіметтің бір команда ретінде қызмет жасауын қолдады. Халықтың өкілеттегі принципін неғұрлым толығырақ жүзеге асыру үшін президенттік басқару нысаны мен оның демократиялық құндылықтары мен бірге парламенттік республика да қолайлы екенін ашық айту керек.
Парламентаризмнің табиғаты, деңгейі, қоғамдық қатынастарға ықпалы ең алдымен парламенттік демократияда айқындалып, сонда ашылады. Парламенттік демократияны екі мағынада – сөздің тар мағынасында және сөздің кең мағынсында қарастыруға болады. Сөздің тар мағынасында парламенттік демократия дегеніміз- заңдарды қабылдаудың бүкіл технологиясы, парламенттің ішкі тәртібі, парламенттік құрылымдардың, фракциялар мен топтардың, парламенттік азшылықтың өзара арақатынасын белгілеген ережелер жиынтығы, олардың қызмет жасауының барысында туатын саяси-құқықтық процесс. Ал сөздің кең мағынасында парламенттік демократия, парламент пен оның депутаттарының мәртебесі туралы бүкіл заңнаманы конституциялық қағидалардан бастап, парламентке сайлауды және парламенттің басқа да мемлекеттік органдармен, қоғамдық-саяси институттармен арақатынасын, үнемі дамуы мен қозғалыстағы сан — салалы қызметін қамтиды. «Парламентаризм» деген түсінікті біздің еліміз жағдайында, парламенттік байланыстарды, заң шығару ісін талдау, осы мәселелер төңірегіндегі процестер мен құбылыстарды қамту, бағалау, Қазақстан Парламентінің алдағы даму болашағы, нығаю, және кемелдену сатыларын талдау тұрғысынан қолдануға болады.
Дж.Локк және Ш. Монтескье парламент институтының мемлекеттік билік органдары жүйесіндегі орны мен рөлін арнайы зерттеген. Биліктің бөліну теориясы туралы тағы басқа ойшылдар тұжырымдама жасаған. Бұл саяси құқықтық мұралар мемлекеттің билік тармақтарының табиғатын, олардың өзара қатынастарын, заң шығарушы органның өзекті мәселелерін зерттеуге негіз болды.
Парламентаризмге жан-жақты негіздемені ХVIII ғасырдың аяғында XIХ ғасырдың басында ағылшын философы Дж.Локк берген болатын.
Дж. Локктың заң шығарушы биліктің басқа биліктерге қарағанда ерекшеліктерін айқындай түсу мақсатында айтқан ойлары ерекше мәнді.
Ол заң шығарушы биліктің басқа биліктің түрлерімен салыстыра отырып нақты фактілер келтірді. Заң шығарушы билікті атқарушы және сот билігімен салыстыра келіп, Дж.Локк былай деп жазды: «Конституциялық мемлекетте … тек қана жалғыз жоғары билік қана болуы мүмкін, анығында заң шығарушы, оған барлығы бағынады және бағынуы қажет…». «Заң шығарушы билік қажеттілік бойынша жоғары болуы қажет және қоғамның қандай бір адамдарынан немесе бөліктерінен тұратын барлық биліктер содан туындайды және соған бағынады». «Орындаушы билік, — заң шығарушы билікке бағынышты және есеп беретін билік болып табылады және тілегі бойынша өзгертілуі, қосылуы мүмкін» [9, 344б]. Сондай-ақ Дж.Локк заң шығарушы билік ең жоғары болғанымен, оның билігінің жоғары еместігін де айтады. Өйткені ол билік заң шығарушы болып табылатын тұлғаға немесе жиналысқа беріле отырып, қоғамның барлық мүшелерінің біріктірілген билігін ғана білдіреді, ал осы тұлғалар өздері қоғамға қосылғанға және осы билікті қоғамға бергенге дейін бастапқы ахуалда болғандағы биліктен артық бола алмайды. Бұл билік, барынша кең шеңберде алғанда, қоғамдық игіліктермен шектелген. Оның қоғамды сақтап қалудан басқа өзгедей мақсаттары жоқ. Сол себепті де мемлекеттегі ең жоғарғы заң шығарушы билік өзіне жағымды нәрсені жасай береді деу қателік. Сондай-ақ Дж.Локктың заң шығарушы орган өзінің заң жасау құқығын басқа біреуге беруге тиісті емес, өйткені ол құқықты халық сеніп тапсырып отыр деген ойы да маңызды. Бұл ойдан Дж. Локктың «Заң шығарушы биліктің ауқымы туралы» трактатында бірнеше рет қайталауынан заң шығарушы органның тікелей халықтың билігі болғандығынан екендігін түсіну қиын емес [10, 280б].
Мемлекеттік билікті бөлу жөніндегі саяси ғылыми ойды логикалық шегіне жеткізген 18- ғасырдағы француз ағартушысы Ш. Монтескье бірнеше елдердің құрылымын зерттей отырып, мемлекетте бірін-бірі тежеп отыратын билікті заң шығарушы, атқарушы және сот тармақтарына бөлу-мемлекетте саяси бостандықты қамтамасыз етудің басты шарты деген қорытындыға келеді [6, 288б]. Демек, ол билікті бөліп басқарудың қазіргі қолданып жүрген қағидасын жасады. Билік тармақтары арасындағы тежемелік принциптері жөніндегі бұл қағида кейін мемлекеттік биліктің бөлінісі қатаң жүзеге асқан елдерде конституциялық шешімін тапты.
Француздың ұлы ағартушысының ойынша, билікті бөлу мемлекеттік органдар арасындағы жай функцияны бөлу емес, бұл саяси күштердің саяси еркіндікті жүзеге асыруы үшін қажет бөлінісі болып табылады.
Ш. Монтескьенің «атқарушы билік бір адамның немесе мекеменің билігінде болса, онда бостандық болмайды. Егер сот заң шығарушы билікпен қосылса, онда азаматтардың өмірі мен бостандығы озбарлыққа тап болады, ал атқарушы органмен қосылса, онда сот қанауға мүмкіндік алады. Ал үш билік біріксе, онда бәрі тынады» деген ойлары бүгінгі күні де өз маңызын жойған жоқ.
Мемлекеттік биліктің бөліну теориясы құқықтық ойдың аса ірі өкілдері Жан-Жак Руссо, Кант, Гегель және тағы басқа ойшылдардың еңбектерінде кейін толыса түсіп, кейін жан-жақты дамытылды [1, 14б].
Алайда адамның өмір сүру тарихынан бастап заң шығарушылық және атқарушы биліктердің арасында әрқашан алауыздық, тіпті қатыгездік формалары болды. Атқарушы билік әрқашан заң шығарушы биліктің уысынан шығуға тырысты, ал заң шығарушы билік жоғары билікті өз қолында ұстау үшін үнемі бақылауда болды.
Қазіргі ғылымдағы парламентаризмді зерттеудің әр түрлі анықтамаларын қарастыру барысында парламентаризм күрделі және жан-жақты дамып жатқан құбылыс екенін көреміз. Мысалы: Н. Қалиевтің пікірінше «Парламентаризм – парламенттің басқа мемлекеттік органдармен өзара қатынасының қалыптасқан, пәрменді жүйесі, мемлекеттік билік механизмінде оның орны мен рөлін, тиісті мәртебесін қамтамасыз етуші өкілеттік демократияның қызмет жасауы мен ұйымдастырылуының негізгі әдісі» [2, 68б].
Еліміз Конституциясында Парламентке тұрақты қызмет істейтін орган ретінде мәртебе-сипаттама беріліп, соның арқасында заң шығару функциясы: заңдарды қабылдау; оларға толықтырулар мен өзгерістер енгізу; заңдардың күшін жою немесе тоқтату; халықаралық шарттарды бекіту немесе күшін жою толассыз жүретіндігі атап көрсетілген. Парламент мемлекет басшысы, ел ішінде және халықаралық аренада Қазақстан атынан өкілдік ететін еліміздегі ең жоғарғы лауазымды тұлға Президентпен конституциялық-процессуалдық өзара қимыл бірлікте болып, белгілі бір өкілеттік билікке де ие.
Парламентаризмнің қалыптасып, нығайып, орнығу деңгейі, оның демократиялық режимдердегі өзінің бастапқы, тума табиғатына сай болуы әр елдің тарихи-ұлттық, рухани, саяси-демократиялық дәстүрлеріне, саяси-құқықтың мәдениеті деңгейіне байланысты болады.
Парламентаризм дамуындағы қазіргі сатысында біздің еліміздегі өзекті мәселе — қолда бар өкілеттіктер мен құзіреттерді толық, орынды және өз уақытында және ел мүддесі үшін тиімді пайдалана білуде жатыр. Көптеген саясаткерлер, ғалымдар, парламентшілер Парламент өкілеттігін кеңейту мәселесін орынды көтеріп жүр.
Кезінде Қазақстан Парламентінің депутаты, профессор А.Айталы «… парламент белгілі бір өкілеттіктерге ие болуға тиіс, онсыз парламентаризм болмайды…. бізде парламентаризм әлі бекіген жоқ» деп түйіп, оған ең алдымен бақылау функциясының қажеттігін ерекше атап көрсетті. [11, 19б]. Академик С. Зимановтың: «президенттік билік тиімді жұмыс істейтін парламентсіз ешуақытта да әлеуетті де беделді бола алмайды. … Парламент өз орнында болуы үшін … оның мәртебесін, депутаттардың мәртебесін көтеру керек. Ал, әзірше, атқарушы билік Парламентке, депутаттарға шектен тыс үстемдік көрсетуде» [12,16-17б.] деген пікірі елімізде парламентаризмді нығайту үшін өз қызметін атқарды деп айтуға болады.
1995 жылы қабылданған Қазақстан Республикасы Конституциясы ел тарихында мемлекеттің жоғарғы өкілетті органын белгілеу үшін «парламент» ұғымын алғаш рет қолданып, маңызды сипатына орай аталмыш органды әлемдік практикада қалыптасқан парламенттік модельге сәйкестендірді. Негізгі заңның 5 тарауының ережесіне сәйкес мемлекеттік органдар жүйесіндегі ерекше орын Республика Парламентіне берілген болатын. Себебі бүкіл мемлекеттік механизмнің ұйымдастырылуы мен қызметін негіздейтін заңдарды талқылау тапсырылғанды. Біртұтас мемлекеттік биліктің бөлінісі жүйесіндегі Парламенттің мұндай айрықша орны осылайша елдің қолданыстағы құқық желісіндегі және мемлекеттік органдардың өзара қарым-қатынасындағы заңдарды орындайтын функциялармен де байланысты болып келеді. Қазақстан Республикасы Парламентінің негізгі функциялары заң шығарушы және өкілетті болып табылады. Негізгі емес болғанымен де маңызды функцияларына бақылау және мемлекеттің жоғарғы органдарының кадрларын қалыптастыру функциясы жатқызылады. Парламенттің негізгі емес функциялары оның конституциялық потенциялын жүзеге асыруда маңызды мәнге ие.
