Консулдық қызметтің қалыптасуы және дамуы. Қазақстан консулдық қызметінің тарихы
Консулдық қызмет орта ғасырда сауда және теңізде жүзудің даму ықпалымен қалыртаса бастады. Консулдық мекемелер туралы алғашқы мағлұматтар шет елдік саудагерлердің қатысуымен территориялық саудамен байланысты болды. Саудадағы көпестерді консул деп атаса, олардың иеліктерін консулдық деп атап шет елдік көпестердің қатарынан арнайы консул тағайындалып отырылды. Еуропада алғашқа бас консулдық 1267ж орнады. Консулдар өз міндеттерін атқару үшін территорялық өкіметтің келісімімен жұмыс істеді. Олар консулдарға өздерінің келісімін растайтын құжаттар беріп отырды. Шығыста бұл құжатты берат деп атаса, батыста булла, диплом, атртықшылық деп атады.
20 ғасырда консулдық қатынасты реттейтін конвенциялық құжаттар пайда бола бастады. Бұл конвенциялар консулдық қатынастың шартты қайнар көздері ретінде енгізіліп, осыған мысал ретінде 1963 ж Консулдық қатынас жөніндегі Вена конвенциясын атап кетуге болады.[1]
Тәуелсіздікке қол жеткізген Қазақстан жоғарыда атап кеткен халықаралық конвенцияға сүйеніп консулдық қызметін қалыптастыра бастады. Сыртқы саясатта шет елдермен қарым-қатынас орнату басты мақсат, осы мәселені көздей отырып шет елмен байланыс орнату СІМ жүктелген Осы бағытта СІМ ішінде сыртқы саясатты жүзеге асыратын әртүрлі бөлімдер құрылды. Соның бірі консулдық қызметті қамтамасыз ететін консулдық басқарманы атап кетуге болады. Кез-келген елдегі консулдық қызметке СІМ ң консулдық басқармасы мен консулдық бөлімі жетекшілік етеді. Осыған орай Қазақстан Республикасының СІМ консулдық басқармасы Қазақстанның барлық консулдық қызмет жетекшілігін және шет елдегі консулдық мекемелердің жетекшілігін іске асырады және оларға күнделікті тәжірбиеде көмек бере отырып, олардың қызметтерінің негізін өңдейді, қамтамасыз етеді.
Консулдық қатынасты орнату үшін әртүрлі формада келісім жүреді. Диплоаматиялық қатынасты орнату бір уақытта консулдық қатынасты орнатумен іске асырылып нота алмастырылады. Кей жағдайда консулдық қатынасты орнату дипломатиялық қатынасты оранатуға алып келеді. Сондықтан дипломатиялық қатынас үзілген жағдайда ереже бойынша консулдық қатынас сақталынады. Консулдық қатынас де-юре болмаған жағдайда де-факто ретінде танылады. Олар екі құжат негізінде құрылады:
Консулдық патент және консулдық экзекватура.
Консулдық мекемені ашу үшін қабылдаушы тараптың алдын-ала келісімі қажет. Шет елдік мемлекет территорясындағы Қазақстанның консулдық мекемесі қабылдаушы елдің келісімімен ҚР Үкіметінің келісіміне сәйкес ашылады.[2]
Қазақстан Республикасының консулдық мекемелерi шетелдерде Қазақстан Республикасының, Қазақстан Республикасы заңды тұлғалары мен азаматтарының құқықтары мен мүдделерiн халықаралық құқық рұқсат беретiн шекте қорғайды. Консулдық мекемелер Қазақстан Республикасының басқа мемлекеттермен достық қатынастарының дамуына, экономикалық, сауда, ғылыми-техникалық, мәдени байланыстар мен туризмнiң кеңеюiне жәрдемдеседi. Консулдық мекемелер болып табылатындар: Қазақстан Республикасы дипломатиялық өкiлдiктерiнiң консулдық бөлiмдерi, бас консулдықтар, консулдықтар, вице-консулдықтық және консулдық агенттiктер. Консулдық мекемелер өз қызметiнде Қазақстан Республикасының Конституциясын, «Дипломатиялық қызмет туралы» Қазақстан Республикасының Заңын, өзге де нормативтiк құқықтық актiлердi, халықаралық шарттарды, халықаралық әдет-ғұрыптарды, сондай-ақ осы Жарғыны басшылыққа алады.
Консулдық мекемелер:
1) бас консулдықтар — Қазақстан Республикасы Президентi жарлықтарының
2) консулдықтар, вице-консулдықтар және консулдық агенттiктер — Қазақстан Республикасы Үкiметi қаулыларының
3) консулдық бөлiмдер — Сыртқы iстер министрi бұйрықтарының негiзiнде құрылады, қайта құрылады және өз қызметтерiн тоқтатады.
Консулдық мекемелер Қазақстан Республикасының Сыртқы iстер министрлiгiне бағынысты және консулдық мекеме орналасқан елде Қазақстан Республикасының дипломатиялық өкiлдiгi басшысының басшылығымен жұмыс iстейдi. Қазақстан Республикасы дипломатиялық өкiлдiктерiнiң консулдық бөлiмдерiн консулдар деп аталатын консулдық бөлiмдердiң меңгерушiлерi басқарады. Бас консулдықтарды, консулдықтарды, вице-консулдықтарды және консулдық агенттiктердi тиiсiнше бас консулдар, консулдар, вице-консулдар және консулдық агенттiктер басқарады. Консул негiзiнде осы Жарғыда көзделген мiндеттердi орындайды, бiрақ сонымен қатар консул, егер Қазақстан Республикасының заңдарына, консулдық мекеме орналасқан мемлекеттiң заңдарына және халықаралық келiсiмдерге қайшы келмейтiн болса, Консулдық Жарғыда көзделмеген өзге де мiндеттердi орындай алады.
Қазақстан Республикасының дипломатиялық өкiлдiктерi жоқ мемлекеттерде, консулдық мекеме орналасқан мемлекеттiң келiсуiмен, консулға сондай-ақ дипломатиялық мiндеттер де жүктелуi мүмкiн. Консулдық мекеменiң мекен-тұрағы, оның класы мен консулдық округi консулдық мекеме орналасқан мемлекеттiң келiсiмi бойынша белгiленедi. Консулдық мекеменiң Қазақстан Республикасының Мемлекеттiк елтаңбасы бейнеленген және консулдық мекеменiң атауы мемлекеттiк тiлде және мекеме орналасқан мемлекеттiң тiлiнде жазылған мөрi болады. Консулдық мекеме Қазақстан Республикасының Мемлекеттiк елтаңбасы бейнеленген, консулдық мекеменiң атауы мемлекеттiк тiлде және мекеме орналасқан мемлекеттiң тiлiнде жазылған тақтаны өзi орналасқан үйге iлiп қоюға хақылы. Консулдық мекеме Қазақстан Республикасының Мемлекеттiк жалауын консулдық мекеменiң үйiне iлiп қоюға хақылы. Консул Қазақстан Республикасының Мемлекеттiк жалауын өз резиденциясында және бұл қызметтiк мiндеттерiн атқарумен байланысты болса, өзiнiң көлiк құралдарында iлiп қоюға хақылы. Осы Консулдық жарғыда келтiрiлген терминдердiң мына төмендегiдей мағыналары бар:
«консулдық лауазымды тұлға» — консулдық мекеме басшысын қоса, осы қызметте консулдық мiндеттердi орындау жүктелген кез келген тұлғаны бiлдiредi.;
«консул» — бас консул, консул, вице-консул немесе консулдық мекеменiң басшысы болып табылатын консулдық агент.
Консулдық мекемелердiң персоналы және консулды тағайындау тәртiбi тоқталсақ: Консулдық қызмет дипломатиялық қызметтiң бөлiгi болып табылады. Консулдық лауазымды тұлғалар дипломатиялық қызметкерлер болып табылады және Қазақстан Республикасының Сыртқы iстер министрлiгiнде мемлекеттiк қызметте болады. Консулдық қызметкерлер және де қызмет көрсетушi персонал дипломатиялық қызмет қызметкерлерi болып табылмайды әрi мемлекеттiк қызметте тұрмайды. Тек Қазақстан Республикасының азаматы ғана консулдық лауазымды тұлға бола алады. Консулды қызметке Қазақстан Республикасының Сыртқы iстер министрi тағайындайды. Консул қызметке тағайындалған кезде оған жазбаша уәкiлеттiк — консулдық патент берiледi. Консул өз мiндеттерiн атқаруға консулдық мекеме орналасқан мемлекеттiң келiсiмiн (экзекватурасын) алғаннан кейiн кiрiседi. [3]
Консулдық қызмет — сыртқы саясаттың маңызды бағыты ретінде сыртқы істер министрлігінің консулдық қызметіне шетелге шығатын азаматтарымыз бен сырттан келетін қонақтар міндетті түрде бір жолығады. Өйткені сыртқа шығу мен ішке кіргендерге виза беріп, тіркеп отыратын, қала берді азаматтарымыздың сырттағы құқығы мен мүддесін қорғайтын бірден-бір қызмет осы. Біздің бүгінгі әңгімеміз осы қызметтің жай-жапсарына арналмақ. Бұл қызмет Елбасы мен Үкіметтің Қазақстан Республикасының 2030 жылдарға арналған даму стратагиясының негізінде алға қойған мақсаттары мен “Қазақстан Республикасының дипломатиялық қызметі туралы” заңның шеңберінде өз жұмыстарын жүргізеді. Осы негізгі құжаттардың ауқымында Қазақстан Республикасы мен оның азаматтарының мүддесін қорғауда сапалы деңгейге қол жеткізу және визалық саясатты тиімді жүргізу үшін Консулдық жарғы сияқты нормативті-құқылық құжаттар жасалған. Соңғы жылдарда күнделікті жұмысқа қажетті мұндай құжаттар саны арта түсуде.
Еліміздің консулдық қызметінің өкілдіктері көптеген шетелдерде ашылған. Бұл қызмет халық мұқтажына үнемі құлақ асып отыруды өзіне мақсат етіп қойған. Осы мақсатты іске асыратын шаралардың бірі ретінде кейбір қызмет түрлерін жасағанда консулдық төлемнен босату туралы Үкімет қаулысының жасалғанын айтуға болады. Бұл іс шетелде жүрген азаматтарымызға материалдық тұрғыдан үлкен көмек болғанын өмір көрсетіп отыр. Сонымен бірге консулдық төлемдерден босату елімізге экономикалық тұрғыдан дамыған әрі саяси жүйесі тұрақты елдердің азаматтарын көптеп келтіруге жағдай туғызды.
Қазақстан азаматтарының шетелдерге түрлі жолмен өз еріктерімен немесе еріксіз шығып, артынан қаңғып қалып, көмекке зар болатын кездері аз емес. Осындайды ескеріп республикалық бюджеттің арнаулы бабында Қазақстан азаматтарына көмек қа-ражаты қарастырылған. Консулдық қызмет департаменті оны қалай қолданудың Ережесін жасап, оны Үкіметке бекіттіріп алған еді. Соның негізінде талай азаматтарымыз материалдық көмек алып, елге аман-есен жетуге мүмкіндік алды. Осы күні Қазақстан Республикасының консулдық қызмет мекемелері Ұлыбритания, Люксембург, Польша, ГФР (Гамбург пен Мюнхен), Чехия, Ресей (Санкт-Петербург), Венесуэла, Түркия (Измир, Бурса), Сауд Арабиясы, Иран, ОАР, Малайзия, Филиппин, Жапония, Қытай, Гонконг, БАЭ т.б. мемлекеттерде ашылған. Олардың ұзын саны – 66. Соның ішінде 46-сы елшіліктер мен дипломатиялық миссиялардың консулдық бөлімі, 7-уі Бас консулдық, 12 консулдық және 1-уі паспортты-визалық қызмет. Осы соңғысы Қытайдың Үрімші қаласында. Бұлардан басқа 48 Құрметті консул бар. Ал Қазақстан аумағында консулдық пункттер Астана, Алматы, Атырау, Орал, Өскемен қалаларының әуежайларында да ашылған. [4]
Консулдық қызметтің басты қызметтерінің бірі — Қазақстан азаматтарымен қатар шетелдегі қазақ диаспорасының құқықтары мен мүдделерін қорғау болып табылады. Диаспора өкілдері консулдық қызмет өкілдіктерінен үнемі түсіністік пен жанашырлық тауып отырады. Еліміздің басқа елдермен сауда-экономикалық байланыстары артқан сайын шетелдерге шығатын азаматтар қатары да молая түсуде. Бұл консулдық қызметтің де жандана түсуін қажет етіп отыр. Сонымен бірге шетелдерде, жоғарыда айтқанымыздай, түрлі жағдайға тап болған азаматтарымызға көмек қолын созу ісі де өсіп келеді. 2005-2006 жылдары консулдық қызмет 84 Қазақстан азаматына осындай жәрдем жасады. Соның ішінде, Тайландтағы табиғат апатына ұшырағандар, Ливан мен Қырғызстанда әскери және әлеуметтік-саяси кикілжіңдерге тап болғандар, Ресей, АҚШ және Түркияда лаңкестік акцияларға кезігіп қалғандар т.б. бар. 1999 жылдан бері консулдық жұмыстарда Қазақстан Республикасының кейбір жетім балаларын шетелдіктердің асырап алуына байланысты жаңа бағыт туды. Олар кәмелет жасына толғанша Қазақстан азаматтығына жататындықтан консулдық қызмет асырауға берілген балалардың құқығы мен мүддесін қорғауға белсене араласады. Осы іс қазір өзекті проблемаға айналып, қоғам оған қатты көңіл бөліп отыр. Сондықтан да осы мәселеге тереңірек тоқталып көрелік.
Қазақстан Республикасының “Неке және отбасы туралы” заңына сәйкес шетелдік азаматтарға асырап алуға берілген балалардың тағдырын бақылау ісі дипломатиялық өкілдіктер мен консулдық мекемелерге жүктелген. 2007 жылдың 1 қаңтарындағы мәліметке қарағанда, қазір қазақстандық 5739 бала шетелдіктерге асырауға берілген. Міне, осы балалардың СІМ консулдық есебіне алынып, бақылауға енгені туралы ай сайынғы ақпарат тиісті органдарға хабарланып тұрады. Осы бақылау асырауға берілген бала Қазақстан аумағынан шықпай тұрған кезінен-ақ басталады. Елімізде осы мәселеге қатты көңіл бөлініп, қоғамдық пікір күшейіп тұрғандықтан да оған деген бақылау күшейе түсетіні және тұрақты түрде іске асатыны белгілі.
Еліміздің визалық және көші-қон саясатын, Қазақстанға келетін шетелдік азаматтардың ену, еліміздің аумағында болу мен шығу істерінің тәртіптерін жетілдіру де консулдық қызметтің басты міндеттерінің бірі болып табылады. Сонымен бірге визалық саясат еліміздің саяси және экономикалық мүдделері және ұлттық қауіпсіздігін қамтамасыз ету жұмыстарын есепке алып жүргізіледі. Бүгінгі таңда ол ТМД елдері, көші-қон тәуекелі жоғары елдер, дамыған елдер атты үш негізгі бағытта іске асырылады. Президенттің жанындағы Шетел инвесторлары кеңесінің ұсынысымен Қазақстанның негізгі экономикалық әріптес елдерінің азаматтарына жеңілдетілген визалық режім жасау ісі тұрақты түрде жүргізіліп тұрады. Соның ішінде Батыс Еуропаның, Солтүстік Американың, Шығыс және Оңтүстік-Шығыс Азияның 33 дамыған мемлекеттерінің азаматтарына бір жолғы дипломаттық, қызметтік, іскерлік, жеке адамдық және туристік визаларды беру бір ай мерзімге біржақты түрде жеңілдетілді. Бұл азаматтар міндетті түрде шақыру немесе визалық қолдауды көрсетуден босатылады. Болашақта әлемдік саяси және экономикалық жағдайлар мен тенденцияларды талдау негізінде азаматтарына жеңілдетілген визалық режім қолданылатын мемлекеттер тізімін ұлғайту жөнінде консулдық қызмет департаменті тағы да ұсыныс түсіретін болады.
Осы қызметтің шеңберінде визасыз қозғалыс ісі де қадағаланады. 1992 жылдың 9 қазанындағы ТМД-ға қатысатын елдердің аумағында визасыз жүру туралы Бішкек келісімінің негізінде 2000 жылдың 30 қарашасында Минск қаласында Кедендік Одақ пен Біртұтас Экономикалық Кеңістікке (БЭК) қатысушы мемлекеттер азаматтарының олардың аумағында визасыз жүруі туралы келісімге қол қойылды. Консулдық қызмет департаменті осы келісімді жасауға және БЭК-ке мүше елдер аумағында олардың азаматтары 30 күнге дейін тіркелмей және елдің ішіндегі құжаттармен жүре беру мүмкіндіктерін талдауға қатысты. “БЭК-ке қатысушы — мемлекеттер азаматтарының еркін қозғалысы туралы келісім” деп жаңа атау алған құжатқа 2007 жылдың аяғына дейін қол қою белгіленген.
Қазақстан Республикасы мен Ресей Федерациясының арасындағы екіжақты қарым-қатынастарды, шекаралық аймақтардағы ынтымақтастықтарды тереңдете түсу және екі жақтың азаматтарының еркін араласуын көздеген мақсаттармен 2006 жылдың 3 қазанында Орал қаласында екі елдің үкіметтері Қазақстан — Ресей шекарасынан өтудің тәртіптері туралы келісімге қол қойды. Бұл келісім екі елдің шекара аймағында тұратын азаматтарының одан өту тәртібін барынша жеңілдетті.
Айта кететін жәйт, Қазақстан ТМД-ның Түркіменстаннан басқа елдерінің бәрімен азаматтардың визасыз жүру режімі туралы келісімге қол қойған. Қазір еліміз Моңғолиямен 90 күнге дейін, Түркиямен 30 күнге дейін виза алмай жүре беру режіміне қол жеткізді. Ал Венгрия, Словакия, Польша, Румыния, ҚХР, Иран, Үндістан, Пәкстан, Куба, Египет секілді елдермен дипломатиялық және қызметтік паспорттар арқылы визасыз жүру туралы келісімдер бар. Мұндай келісімдерге қол қою біздің еліміздің мүддесіне сай, сондықтан осы бағытта басқа елдермен де келісімге қол жеткізу жұмыстары жалғасуда.[5]
Елбасының 1999 жылдың 15 шілдесінде қол қойған “Қазақстан Республикасына шетелдік азаматтардың кіру-шығу және болуын қадағалауды күшейту шаралары туралы” өкіміне сәйкес ҰҚК “ЕLSІ Tech” компаниясымен бірлесіп Қазақстанның шетелдік мекемелерінде, Консулдық қызмет департаментінің Алматы және Астана қаласындағы өкілдіктерінде “Бүркіт” атты Біртұтас ақпараттық жүйе (БАЖ) енгізуді белсенді жүргізіп жатыр. БАЖ қазақстандық визаны беру жұмысына қатысы бар барлық өкілетті органдардың келісімін алу уақытын азайтады және Қазақстан аумағында шетелдіктердің кіру-шығу және болуын бақылауды күшейтуге мүмкіндік береді. 2004 жылдан бастап Қазақстан Республикасының консулдық қызметі визаларды компьютерлік әдіспен толтыруға көшті. Бұл — визаларды тез толтыруға және мемлекеттік шекараның бақылау-өткізу пункттерінің жұмысын жақсартуға мүмкіндік берді. Мәшинелік әдіспен есептелетін визалар әлемдік стандарттарға сай болып, Шенген визасына ұқсады.
2007-2009 жылдар аралығында Консулдық қызмет департаменті “Қазақстан-2030” және Елбасы Нұрсұлтан Назарбаевтың бәсекеге барынша қабілетті 50 елдің қатарына ену стратегияларына сәйкес, сонымен бірге еліміздің БСҰ-ға енуіне орай негізгі және барлық деңгейдегі сапарларды еліміздің ішінде және шетелдерде жоғары деңгейде өткізуге күш салатын болады. Қазақстан азаматтары мен заңды тұлғаларының құқылары мен мүдделерін шетелде қорғау, басқа елдермен сауда-экономикалық байланыстарды нығайту ісіне үлес қосу секілді жұмыстар да жандана түседі.[6]
Консулдық қызметте консулдық заңдастырудың ережелері арқылы құжаттарды ресімдейді. Олардың қатарын баяндап кетсек:
Консулдық заңдастыру дегеніміз құжаттардың болу елінің қолданыстағы заңдарына сәйкестігін тексеру және мұндай құжаттарды басқа мемлекетте пайдалану мақсатымен оларға лауазым иесініз қойған қолы мен басқан мөрінің түпнұсқалылығын анықтау мен куәландыру болып табылады. Консулдық заңдастыру халықаралық қатынастардағы құжаттар мен актілердің құқықтық күшін растайды. Құжаттың мазмұнына консул жауапты емес. Құжаттың түпнұсқалығы және тиісті түрде ресімделгендігі жайында оның қолданылуы жүретін елдің органдарына кепілдіктерді қамтамасыз ету консулдық заңдастырудың мақсаты болып табылады. Консулдық заңдастыру бойынша функцияларды мыналар атқарады:
1) шетелде — Қазақстан Республикасының консулдық мекемелері;
2) Қазақстан Республикасында — Қазақстан Республикасы Сыртқы істер министрлігінің Консулдық қызмет департаменті (бұдан әрі — Консулдық қызмет департаменті). Шетелдегі Қазақстан Республикасының консулдық мекемелерінде құжаттар мен актілерді заңдастыру бойынша функциялар Қазақстан Республикасының консулдарына жүктеледі. Консулдық тапсырмасы бойынша консулдық заңдастыруды басқа да консулдық лауазымды адамдар жүзеге асыра алады.
Консул консулдық аймақтың билік орындарының қатысуымен әзірленген, олар растаған және олар шығарған құжаттар мен актілерді консулдық заңдастыру үшін қабылдайды. Егер Қазақстан Республикасының заңдары бойынша немесе Қазақстан Республикасы және құжаттар мен актілерді ұйымдары мен мекемелері шығарган мемлекет қатысушысы болып табылатын халықаралық шарт бойынша өзгеше көзделмесе, Қазақстан Республикасының мемлекеттік органдары шетелдік мемлекеттік ұйымдарынан және мекемелерінен шығатын құжаттар мен актілерді қарауына қабылдайды. Төмендегі операцияларды жүргізуге өкілетті Қазақстан Республикасының ұйымдары мен мекемелерінің атынан шетелде кез келген түрдегі іс-қимылдарды жасауға сенімхаттарды, сондай ақ аталган ұйымдар мен мекемелердің қызметіне байланысты басқа да құжаттарды заңдастыруды Консулдық қызмет департаменті ғана жүргізеді. Қазақстан Республикасының заңдарына қайшы келетін
немесе өзінің мазмұны бойынша Қазақстан Республикасының мүдделеріне нұқсан келтіруі мүмкін, немесе Қазақстан Республикасы азаматтарының ар-ожданы мен қадір-қасиетіне нұқсан келтіретін мәліметтер жазылған құжаттар мен актілер заңдастыруға жатпайды.Қазақстан Республикасының шетелдегі консулдық мекемелерімен құжаттар мен актілерді заңдастыру Құжаттар мен актілерді заңдастыруды жүзеге асыру үшін болатын мемлекеттің ұйымдары мен мекемелерінен шығатын құжаттар мен актілерді растауға өкілетті консулдық аймақтағы билік орындары лауазымды адамдарының қолтаңбалары мен мөрлерінің үлгілері консулдық қол астында болуы тиіс. Заңдастыруға ұсынылған құжаттар мен актілердің болатын мемлекеттің заңдарына іс жүзіндегіі сәйкестігі жөнінде күдік туындаған жағдайда, консул ресми түсіндіруді алу үшін консулдық аймақтың билік орындарына сұрау салу жасайды. Қазақстан Республикасынан құжат сұрату тәртібі бойынша Қазақстан Республикасында әзірленген, бірақ консулдық қызмет департаментінде заңдастырудан өткізілмеген құжаттар мен актілер консулға келіп түскен жағдайларда, сонымен қатар болатын мемлекеттің заңдары бойынша ондай құжаттар мен актілерді заңдастыру қажет етілсе, консул оларды заңдастыра отырып, мүдделі адамдарға, ұйымдарға және мекемелерге береді.
Қорытындылай келе, тәуелсіздікті 18 жылы ішінде жеткілікті деңгейде дамыған құқықтық жүйе құрылғандығын, сонымен қатар, «консулдық » мектептен шыңдалып шыққан жоғары білікті мамандар қазіргі уақытта Президент Әкімшілігі, Парламент, Үкімет, СІМжәне шетелдегі мекемелерде жауапты қызметтерде жұмыс атқарып, мемлекетіміздің мүдделерін әлемдік деңгейде ойдағыдай қорғап жатқандығын ерекше атап өткен абзал.
